11 de Fevereiro de 2014 / às 20:04 / 4 anos atrás

ESPECIAL-A gincana das concessões

Vista aérea das obras do aeroporto São Gonçalo do Amarante (RN), primeiro terminal sob concessão da iniciativa privada no país. Foto de 22/01/2012Sergio Moraes

(Confira a versão da reportagem em PDF em link.reuters.com/dyp76v)

Por Leonardo Goy

11 Fev (Reuters) - Há três décadas, Darci Antonio espera a duplicação do trecho sinuoso e esburacado da Serra do Cafezal na rodovia Régis Bittencourt, principal via de ligação entre o Sul e o Sudeste do Brasil e por onde passa parte relevante da produção nacional. Para o caminhoneiro, o trecho não melhorou desde que a rodovia foi privatizada, em 2008, mesmo com as obras de duplicação começando a sair do papel.

"Já demorei seis horas para ir de lá (Serra do Cafezal) a São Paulo, quando o normal é fazer em duas horas", disse à Reuters, enquanto preparava o almoço na cozinha portátil de seu caminhão, num pátio à beira da rodovia. "É uma catástrofe."

A história de Darci ilustra um aspecto recente dos problemas de logística do país, em que as tentativas do governo federal de sanar a historicamente precária infraestrutura --concedendo ao setor privado a administração de rodovias, ferrovias, portos e aeroportos-- vêm esbarrando em questões ambientais, legais e políticas.

Em jogo, muito além dos preparativos para sediar a Copa do Mundo, neste ano, e as Olimpíadas do Rio de Janeiro, em 2016, está o ambicioso plano do governo da presidente Dilma Rousseff de atrair centenas de bilhões de reais em investimentos na logística para melhorar a competitividade brasileira.

Obras como a da Serra do Cafezal enfrentam imensos obstáculos legais, ambientais e regulatórios para avançar.

Ao longo de três meses, a reportagem da Reuters visitou obras de algumas das principais concessões do Brasil e conversou com representantes do governo e especialistas.

A constatação é que o salto necessário à logística depende de tempo, mais dinheiro público e privado, maior planejamento e aperfeiçoamentos legais para evitar situações como a da Régis Bittencourt --que precisou esperar 20 anos para que a Justiça e os órgãos ambientais liberassem a duplicação de um de seus trechos mais perigosos.

Os exemplos se repetem em um país continental, exportador de commodities agrícolas e minerais, que transporta cerca de 60 por cento de suas cargas por estradas. Apenas 6,4 por cento da malha rodoviária federal é duplicada e 15 por cento sequer é pavimentada.

O atraso nas obras custa caro. O coordenador do Núcleo de Infraestrutura e Logística da Fundação Dom Cabral, Paulo Resende, calcula que o equivalente a 200 bilhões de reais, ou cerca de 5 por cento do Produto Interno Bruto (PIB), são perdidos anualmente pela falta de eficiência logística.

No Brasil, as despesas das empresas com transporte chegam a 13 por cento da receita. Nos Estados Unidos, mesmo com os problemas ocasionados pela neve no inverno, equivalem a 8 por cento das vendas, disse Resende.

Diante desse cenário, é praticamente consenso que os investimentos privados são cruciais para virar o jogo. E as concessões têm sido o principal instrumento do governo para atrair dinheiro novo para infraestrutura.

"O governo não tem recursos suficientes e, em segundo lugar, não tem competência para fazer tudo sozinho", disse o economista e ex-ministro da Fazenda Antônio Delfim Netto, à Reuters.

Em 2012, quando desfrutava de excelentes índices de popularidade, Dilma lançou o Plano de Investimentos em Logística (PIL), com a ambição de atrair mais de 200 bilhões de reais para rodovias, ferrovias, aeroportos e portos.

O PIL prevê, ao todo, a concessão de 7 mil quilômetros de rodovias, 11 mil quilômetros de novas ferrovias e dois aeroportos --Galeão (RJ) e Confins (MG)- -, além do arrendamento e concessão de portos e terminais portuários.

"É um programa grande, é ousado. É natural que tenhamos de fazer adequações, aprender um pouco com o processo. O Brasil nunca teve um programa dessa magnitude. Estamos mexendo com muita coisa", disse à Reuters a ex-ministra-chefe da Casa Civil, Gleisi Hoffmann, responsável até o início de 2014 pela modelagem do PIL com os ministérios competentes.

Além de corrigir o passivo na área de transportes, o plano visa impulsionar o crescimento da economia via investimentos, num momento em que o consumo perde o fôlego para sustentar o avanço do PIB brasileiro.

QUALIDADE E RETORNO

A tarefa de tirar as concessões do papel é árdua. O governo precisa encontrar um nível de remuneração das concessões que caiba no bolso dos usuários e que, ao mesmo tempo, atraia o interesse das empresas.

"Cada vez que você faz um leilão, você concede um monopólio. Se você fixa a qualidade do serviço, o leilão fixa a taxa de retorno. Se você fixa a taxa de retorno, o leilão fixa a qualidade. Você não pode fixar as duas coisas ao mesmo tempo. O governo demorou em entender isso", disse Delfim.

O governo Dilma levou pouco mais de um ano entre o anúncio do PIL e a realização do primeiro leilão, o da BR-050 (GO-MG), após meses de queda de braço com investidores a respeito das taxas de retorno, que acabaram sendo elevadas. Ainda assim, a licitação da BR-262 (ES-MG) não atraiu nenhum interessado.

Apesar do revés inicial, nos últimos meses de 2013 os leilões engataram. Ao todo, foram cinco trechos de rodovias federais concedidos no ano passado, todos com elevados deságios sobre as tarifas máximas de pedágio permitidas.

Curiosamente, a BR-040 --entre Brasília e Juiz de Fora-- saiu com deságio de 61,13 por cento, resultando em uma tarifa de pedágio inferior ao teto de 3,34 reais que constava na primeira versão do edital, de dezembro de 2012 e que foi alvo de muitas críticas de investidores.

Também no ano passado, o governo licitou os aeroportos do Galeão, no Rio de Janeiro, e de Confins, em Belo Horizonte. Os leilões confirmaram a percepção de que o negócio aeroportuário é atrativo e apresenta poucos riscos. O consórcio formado por Odebrecht TransPort e Changi, de Cingapura, venceu a disputa pelo Galeão com um lance de 19 bilhões de reais, quase quatro vezes superior ao mínimo estabelecido.

FALTA DE PLANEJAMENTO

A falta de planejamento no passado ajudou a agravar o gargalo nos transportes. Sem um estoque de projetos na prateleira por décadas, ficou mais difícil dar ritmo à oferta de novos empreendimentos.

Em 2012, pensando nisso, o governo criou a estatal Empresa de Planejamento e Logística (EPL).

A ideia foi replicar a experiência da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), criada em 2004 por Dilma, quando ela estava à frente do Ministério de Minas e Energia, para cuidar do planejamento estratégico de todo o setor elétrico, cuidando desde inventários de rios para hidrelétricas a definição de modelos regulatórios, como foi o caso da legislação do petróleo na camada do pré-sal.

"Para preparar uma obra rodoviária, ferroviária ou portuária, precisamos de dois anos para fazer o projeto básico com baixo risco, tirar a licença prévia ambiental e debater com a sociedade", disse o ex-presidente da EPL, Bernardo Figueiredo.

O Brasil já teve tradição no planejamento e execução de grandes obras com dinheiro público, principalmente na década dos anos 1970, quando foram construídos ícones da engenharia nacional como a hidrelétrica de Itaipu e a ponte Rio-Niterói.

Agora, até pela necessidade de maior rigor fiscal, os governos precisam dos recursos privados para levar os projetos adiante. "No passado, o financiamento das obras muitas vezes era via governo e inflação. Aquilo gerava um déficit, que era financiado com a emissão de moeda", disse o economista Gesner Oliveira, ex-presidente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

Outra grande mudança foi o avanço da legislação ambiental. "A preocupação com impactos ambientais era muito pequena ou quase inexistente. Isso fazia com que a complexidade dos projetos fosse menor", disse Oliveira.

Para 2014, os leilões de ferrovias e portos estão entre as prioridades do governo, mas o processo vem enfrentando dificuldades no Tribunal de Contas da União (TCU).

O tribunal fez ressalvas aos estudos de concessão da ligação ferroviária entre Lucas do Rio Verde (MT) e Campinorte (GO). Se o governo conseguir o aval do TCU, a licitação desse trecho deve ser o único a ser realizado no primeiro semestre.

No caso dos portos, a concessão de 29 áreas em Santos (SP) e no Pará está parada, aguardando o julgamento de recurso apresentado ao TCU. No fim do ano passado, o tribunal estabeleceu 19 condições para a publicação dos editais desses arrendamentos.

DIFICULDADES NÃO TERMINAM COM LEILÃO

Se é difícil concluir um processo de licitação, o histórico recente mostra que leiloar uma concessão nem sempre significa o fim de todos os problemas.

Em 2007, após um longo processo de discussões internas que levou anos, o governo do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva fez o primeiro grande leilão de rodovias federais do governo PT.

Na ocasião, as concessões envolveram sete lotes de rodovias, entre eles dois dos principais eixos rodoviários do país, a Fernão Dias (São Paulo-Belo Horizonte) e a Régis Bittencourt (São Paulo-Curitiba).

O leilão foi marcado por uma redução substancial nos preços dos pedágios em comparação às tarifas em rodovias federais licitadas anteriormente. O resultado foi celebrado na época como uma conquista política do PT, mas algum tempo depois começaram a surgir críticas devido aos atrasos nas obras.

Para a oposição --e para as empresas derrotadas na licitação--, foi uma oportunidade de dizer que os pedágios baixos demais inviabilizavam os investimentos e comprometiam a qualidade dos serviços das concessionárias.

O governo Dilma acabou admitindo que as rodovias tinham problemas.

Após o Ministério dos Transportes ameaçar que algumas empresas poderiam perder concessões pelo não cumprimento de obrigações contratuais, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) firmou Termos de Ajuste de Conduta (TACs) no segundo semestre do ano passado com cinco concessionárias da Arteris --entre elas a Fernão Dias e a Régis Bittencourt--, uma da BR Vias (Transbrasiliana) e outra de Isolux e Infravix (Via Bahia).

O diretor-superintendente da Autopista Régis Bittencourt, que pertence à Arteris, Eneo Palazzi, admite que a tarifa reduzida "leva a uma administração muito apertada do contrato".

Mas ele refuta críticas de que a empresa teria sido ousada demais no leilão, afirmando que os concorrentes que perderam deram lances próximos. "Nunca houve problema de dinheiro. Na Régis, já investimos quase 1,5 bilhão de reais e a estrada toda tem realizações, está completamente diferente", disse.

Com a alcunha de "estrada da morte", a Régis --trecho de cerca de 400 quilômetros da BR-116-- é a principal ligação do Sudeste com os Estados da região Sul e com vizinhos do Mercosul, como Argentina e Uruguai.

Apesar do protagonismo estratégico, somente em 2017 a Arteris deverá concluir as obras da segunda pista na Serra do Cafezal, um braço da Serra do Mar ao Sul do Estado de São Paulo. E esse prazo ainda teve de ser negociado com a ANTT para o ajuste de conduta, pois a previsão inicial era de que os trabalhos tivessem sido concluídos em 2012.

Do trecho total da serra de 30 quilômetros, 19 quilômetros ainda precisam ser duplicados. Trata-se da parte mais delicada do ponto de vista ambiental, repleta de nascentes, cursos d'água e coberta de Mata Atlântica. A pista no trecho não duplicado está muito esburacada, o que complica ainda mais o difícil traçado antigo da estrada, repleto de curvas fechadas e inclinações.

O resultado é o perigo. Os inúmeros caminhões-cegonha e carretas gigantescas que percorrem a rodovia trepidam, balançam e chegam a se arriscar na contramão para desviar da buraqueira.

A Arteris reconhece a situação e afirma que, enquanto a duplicação não ficar pronta, não tem como interromper o tráfego para consertar de maneira mais definitiva o pavimento da pista existente, porque isso causaria um engarrafamento quilométrico. Apesar das dificuldades, o número de acidentes na Régis vem caindo. Segundo dados da Polícia Rodoviária Federal, desde 2011 o trecho paulista da rodovia vem registrando queda no número de ocorrências.

Em 2011, foram 4.552 acidentes nos 300 quilômetros da rodovia em território paulista. Em 2012, o total caiu para 4.388 e, ano passado, para 4.150. As ocorrências na Serra do Cafezal também vêm diminuindo à medida que a sua duplicação avança, passando de 480 em 2011 para 366 em 2013.

LICENÇA EXPRESSA

O impasse de duas décadas para a liberação das obras na Serra do Cafezal é um exemplo mais extremo.

Ainda assim, empreendimentos mais simples, como uma duplicação em um trecho plano de rodovia, sem grandes complexidades, também enfrentam desafios, tanto ambientais como de outros tipos.

De acordo com a diretora da ANTT Natália Marcassa, hoje um processo de licenciamento para duplicação de uma rodovia demora de 36 a 42 meses.

Nas novas concessões, o governo está tentando evitar que os imbróglios com os órgãos ambientais sirvam de pretexto para novos atrasos nas obras. A EPL conduz o processo de licenciamento ambiental antes mesmo que os vencedores dos leilões assinem os contratos, que exigem a conclusão das duplicações em cinco anos.

Na mesma frente, o Ministério do Meio Ambiente publicou portaria em 2013 estabelecendo mecanismos mais simples para autorizar duplicações de trechos de até 25 quilômetros fora da Amazônia Legal e que não sejam complexos do ponto de vista ambiental.

Muitos projetos, porém, enfrentam questionamentos na Justiça ou no TCU mesmo com as licenças ambientais emitidas. "Para nós, é normal. Toda licença que nós damos tem uma liminar. A Justiça depois derruba, porque o que fazemos é consistente e robusto", disse o presidente do Ibama, Volney Zanardi.

A concessionária Norte Energia, que está construindo a hidrelétrica de Belo Monte (PA), conhece bem a realidade das liminares. As interrupções na obra são frequentes, muitas vezes causadas por determinação da Justiça, mas também por invasões e protestos nos canteiros.

Nas rodovias, as duplicações esbarram em problemas ainda mais inimagináveis. Uma das maiores dores de cabeça é liberar a chamada faixa de domínio para que a nova pista seja construída --a área de algumas dezenas de metros de largura que acompanha todo o traçado da estrada com a finalidade de assegurar possíveis obras de ampliação.

Na prática, raramente a área está completamente livre e antes de começar as obras é preciso fazer remoção de ocupações irregulares. Em vários lugares, empresas de energia elétrica ou de saneamento ocupam a faixa de domínio das rodovias com tubulações, postes, cabos de fibra óptica etc.

"Quando você precisa duplicar, você notifica essas empresas e ninguém aparece. Isso atrasa a obra. No contorno de Feira de Santana (BA), um dos maiores atrasos da obra é uma adutora que tem lá e que abastece toda a cidade", disse Natália, da ANTT.

PARCERIA COM O ESTADO

Quando os riscos ambientais ou jurídicos de um projeto são muito grandes, pode acontecer de as próprias empresas desejarem a parceria com o Estado. Nos leilões das hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio, no Rio Madeira (RO), o grupo estatal Eletrobras teve de distribuir suas subsidiárias entre os diferentes consórcios que participaram do leilão.

Na época, foram os próprios grupos privados que demandaram a parceria. Com as dificuldades técnicas e polêmicas envolvendo questões ambientais e indígenas, ser sócio do governo dava mais segurança aos investidores, ainda que isso não tenha impedido contratempos. As obras de Santo Antônio e Jirau sofreram muitas paralisações, algumas delas causadas por tumultos e protestos realizados pelos próprios trabalhadores.

Para os próximos anos, a viabilidade econômica das concessões é um dos dilemas que o governo tem pela frente. Nas rodovias, por exemplo, os trechos com tráfego elevado e que se financiam apenas com pedágio estão se esgotando.

O raciocínio aqui é semelhante ao do preço do condomínio de um prédio. Se o edifício tem muitos apartamentos, a taxa costuma ser menor. Se há poucos moradores para compartilhar os gastos comuns, o preço sobe. Assim, em uma estrada com pouco movimento a solução passa pelo subsídio do pedágio pelo governo, modelo adotado em outros países como Portugal, com o chamado "pedágio-sombra".

Para as ferrovias do PIL, que diferentemente das rodovias serão construídas do zero, o governo tenta emplacar um modelo que mistura aspectos de concessão com Parcerias Público- Privadas (PPP) para amenizar os riscos aos empreendedores.

O modelo consiste em conceder o direito de construir e operar a linha férrea a empresas privadas, com a garantia de que o governo, por meio da estatal Valec, comprará 100 por cento da capacidade de carga para então revendê-la a operadores interessados em colocar seus trens nas vias.

Dessa forma, a empresa que aceitar investir na construção das linhas férreas teria o risco de demanda coberto.

Para o economista Oliveira, ex-presidente do Cade, o principal problema no modelo é depender dos pagamentos por parte de uma estatal, "o risco de não receber e de haver muita interferência política na Valec".

No caso das rodovias dentro do PIL ainda não licitadas, o governo chegou a afirmar que os quatro trechos remanescentes poderiam se tornar PPPs, mas é provável que a opção seja por obras usando apenas recursos públicos. A exceção seria a BR-153 (GO-TO), que deve ser leiloada como concessão pura.

A PPP tem a vantagem de viabilizar a duplicação de rodovias ainda com tráfego reduzido e que podem se tornar vetoras de crescimento para a região beneficiada, atraindo empresas, ampliando cidades e, como consequência, elevando o tráfego.

"Em Portugal, os volumes de tráfego começaram a crescer muito. Cresceu tanto o volume que o governo transformou o ‘pedágio-sombra' em concessão tradicional", disse o especialista Luiz Afonso Senna, ex-diretor da ANTT e professor da Escola de Engenharia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

A SAGA DO AEROPORTO-ILHA

Depender de uma obra pública para viabilizar o investimento privado também pode ser um problema, como demonstra o aeroporto de São Gonçalo do Amarante (RN). Com o alarme dado pelo apagão aéreo no país de 2006 e 2007 e a decisão da Fifa de realizar a Copa do Mundo no Brasil em 2014, o governo tratou de buscar maneiras de expandir e melhorar a gestão dos aeroportos.

Começou então um programa de concessão à iniciativa privada dos principais aeroportos do país que vem demonstrando resultados práticos --quem circula pelos terminais de Brasília (DF), Guarulhos (SP) e Viracopos (SP), licitados no início de 2012-- pode facilmente ver as obras de expansão em andamento.

Única concessão aeroportuária que não tem a estatal Infraero como sócia, o terminal de São Gonçalo do Amarante, nas imediações de Natal, convive com a ameaça de não ter uma via pavimentada ligando-o à cidade a tempo para sua inauguração.

Segundo a Inframérica, concessionária responsável pelo aeroporto, e técnicos da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), as obras do terminal vão bem. Em meados de janeiro, 80 por cento dos trabalhos estavam concluídos, reforçando a previsão da Inframérica de abrir oficialmente o aeroporto em abril, seis meses antes do previsto no contrato de concessão.

Isso habilitaria o aeroporto a estar funcionando antes do Mundial. Além de ser uma das 12 cidades-sede da Copa, Natal é a capital brasileira mais próxima da Europa.

O terminal, entretanto, fica em uma região isolada de Natal. O acesso é precário por pistas de terra batida, sem iluminação e mato adentro em um labirino de estradinhas.

O governo estadual ficou encarregado de construir dois acessos, mas o que deveria ser um trabalho simples acabou transformando-se em mais uma novela que mostra as diferenças entre obras públicas e privadas.

O acesso norte envolve construir do zero 3,5 quilômetros de estrada para ligar o aeroporto à BR-406 e outros cerca de 6,5 quilômetros de duplicação até um ponto com duas pistas, ao norte de Natal.

Em entrevista à Reuters, o secretário Extraordinário da Copa do Rio Grande do Norte, Demétrio Torres, admitiu que o início das obras dos acessos ao novo aeroporto atrasou cerca de nove meses.

No fim de outubro, quando a reportagem da Reuters visitou o canteiro do acesso norte, havia pouco mais de 60 operários no local, contrastando com a agitada obra vizinha do aeroporto privado e suas dezenas de máquinas e centenas de homens trabalhando.

Na época, um engenheiro da empreiteira EIT, contratada pelo governo potiguar, explicou que havia problemas na desapropriação de áreas. Como isso era a contrapartida exigida para liberar o financiamento, formou-se um nó que só foi desatado em 9 de janeiro, quando saiu o decreto estadual de desapropriação.

A expectativa dentro do governo federal é que pelo menos o acesso norte fique pronto para a Copa.

Para quem embarca com frequência, contudo, a perspectiva de chegar ao aeroporto pelo acesso norte não é muito animadora: o trânsito na região é intenso.

Segundo o presidente da Federação do Comércio do Rio Grande do Norte, Marcelo Queiroz, a zona norte concentra perto de 40 por cento da população de Natal. "Não tem como não virar um funil", disse ele, estimando que possa levar até duas horas para se chegar ao aeroporto nos horários de pico, enquanto o acesso sul não estiver concluído.

Nada que caminhoneiros em todo o Brasil, como Darci Antonio, não estejam acostumados.

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